In 1982 is het milieubeleid zo ver ontwikkeld dat alle milieuonderdelen van bodem, water en lucht zijn voorzien van regels. Verdergaande vraagstukken kunnen nu aan de orde komen, zoals pogingen om toekomstige ontwikkelingen op milieugebied te voorspellen, zoals dat ook bij de economie gebeurt. Daardoor blijft onderzoek nog steeds een belangrijke rol spelen. Zelfs komen er eerste signalen van een onderwerp dat decennia later de politieke agenda zal gaan bepalen, de klimaatverandering. Een moment waarop dit allemaal zichtbaar wordt, is de viering van het 40-jarig bestaan van het Instituut voor Milieu- en Gezondheidstechniek van TNO op 2 maart 1982. Hier geeft directeur-generaal Milieuhygiëne Wim Reij een omvattende lezing, nadat de bijeenkomst is geopend door staatssecretaris Ineke Lambers-Hacquebard. Het is een ernstige en doorwrochte lezing van maar liefst 27 uitgetypte kantjes, waaruit alleen de belangrijkste onderdelen zullen worden geciteerd. De tijd dat over het milieu relativerend wordt gedaan is nog niet aangebroken als we de vooruitblik op de uitdagingen voor de jaren tachtig van Wim volgen. Op de achtergrond speelt het punt ‘omega’, het apocalyptische jaar 2000, waaraan alles steeds vaker wordt afgemeten. Hoe zal het in 2000 zijn als we doorgaan op de huidige weg? Die vraag wordt internationaal gesteld en ook in Nederland. Daarbij biedt de eindigheid van de aarde het spanningsveld dat tot transities in het economisch denken en handelen kan leiden.

Sanering ook in de jaren tachtig nog belangrijk

‘In de jaren zestig ontstond het milieubegrip uit het samenvloeien van ideeën op het terrein van de natuurbescherming, de hygiëne en de goede inrichting van stad en land. Van lokaal naar nationaal, van buurt tot wereld breidde het begrip zich uit, zoals bleek op de VN conferentie over het leefmilieu te Stockholm in 1972. Voor die tijd was de menselijke gezondheid punt van aandacht, daarna spreken we over de gezondheid van mens en milieu. Het menselijke handelen moet ecologisch inpasbaar zijn. Begin jaren zeventig was de milieuproblematiek in hoge mate zichtbaar en voelbaar. Stinkend vuil water en smog laten zich moeilijk negeren. Gegevens over de effecten van bepaalde milieuverontreinigingen werden boven tafel gebracht, elk milieuprobleem werd afzonderlijk geanalyseerd. En het beleid trachtte ze stuk voor stuk op te lossen. Gaandeweg is duidelijk geworden dat de oorspronkelijke verwachtingen té optimistisch waren, ondanks het vele positieve dat is bereikt. Sommige oude problemen steken opnieuw de kop op, denk aan zwaveldioxide en stof bij de hernieuwde inzet van steenkool. De aanpak van meer diffuse verontreinigingen moet nog van de grond komen. Met de sanering van de biologisch afbreekbare waterverontreinigende stoffen zijn we behoorlijk opgeschoten, maar andere problemen zoals de fosfaten en zware metalen in het water van bijvoorbeeld de Rijn houden ons nog volop bezig. Vertraging in de wetgeving en de ingewikkelde aard van de problemen brachten uitstel van de sanering op het gebied van afval en geluid. Bodemverontreiniging , milieugevaarlijke stoffen en externe veiligheid kregen pas kort geleden aandacht. Het is dus duidelijk dat de sanering ook in de jaren tachtig nog belangrijk zal zijn. Verder zie ik stringente handhaving als opgave voor de komende periode, gezien de illegale lozingen en dumpingen van chemisch afval die nog steeds aan de orde zijn.’

Tijd om de blik te verruimen naar doelmatigheid, samenhang en grotere schaal

‘De ervaring heeft ons ook geleerd dat we moeten waken voor een te ingewikkeld stelsel van milieuvoorschriften. In de Verenigde Staten heeft de roep om ‘deregulering’ inmiddels een gevaarlijk gewicht gekregen. Ook het Nederlandse bedrijfsleven komt met de klacht dat de doelstellingen van het milieubeleid te weinig doelmatig worden nagestreefd, een klacht die ik niet zomaar terzijde wil leggen. Ook omdat er wisselwerkingen tussen de milieucompartimenten optreden. Luchtvervuiling komt op de bodem terecht en vervolgens in het water. En de reiniging van lucht en water bij bedrijven leidt vaak tot moeilijk verwerkbaar filtermateriaal en slib. Tegelijk zijn er nieuwe ontwikkelingen die moeten worden opgepakt. Zo blijkt het niet eenvoudig om de ecologische inpasbaarheid bij het milieubeleid vorm te geven. De normstelling is nog grotendeels op de mens gericht. Het komende milieu actieprogramma 1982-1986 van de EEG gaat hierin hopelijk voorzien. Verder zijn milieuproblemen meer en meer wereldproblemen aan het worden. Recente spraakmakenden rapporten geven hier zicht op, zoals Global 2000 uit de VS, het Interfutures rapport van de OESO, de World Conservation Strategy van het United Nations Environment Programme (UNEP), en het Brandt-rapport van de VN uit 1980 over internationale ontwikkelingsthema’s voor de Noord-Zuid verhoudingen. De voorbeelden raken bekend. Ik noem hier slechts de dreigende klimaatverandering door de toenemende concentratie aan CO2 in de atmosfeer en het afnemen van de genetische verscheidenheid op aarde. Op deze gebieden moet het werk nog beginnen.’
In deze periode komen steeds belangrijker impulsen uit de internationale overlegorganen van bijvoorbeeld de Verenigde Naties. Het hierboven genoemde Brandt-rapport vormde het model voor het later nog bekender geworden rapport van de VN Commissie Brundtland die in 1983 de opdracht kreeg een visie te ontwikkelen op de samenhang tussen de zich aftekenende ecologische en armoede crises en van daaruit te komen tot niet minder dan ‘a global agenda for change’. Uit deze speech van Wim komt naar voren hoe de schaduwen van wat gaat komen begin 1982 al vooruit worden geworpen. En dan spreken we nog niet over de aanstaande kabinetscrisis dat jaar en de komst van een van de meest krachtdadige kabinetten van ons land, het kabinet Lubbers I dat najaar 1982 zal aantreden.
‘Een nationale aanpak overheerste tot nu toe. We volgden met het beleid de ontwikkelingen. De nieuwe aanpak wil echter sturen en vóóraf beïnvloeden. Voor het milieubeleid betekent dat een grotere samenhang in de uitvoering en een premie op preventie. Het accent komt te liggen op vereenvoudiging van de bestaande wetten en vergroting van de doelmatigheid van bestaand instrumentarium. Uitwerkingen komen in de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne. Ook de milieu-effectrapportage zal hieraan bijdragen. Verder wordt gewerkt aan één allesomvattende milieuvergunning en aan een algemeen beleidsplan voor het gehele milieubeleid.’
Het milieubeleidsplan komt er inderdaad, al duurde dat nog enige jaren. Voor één integrale milieuvergunning bleek meer bureaucratisch geweld en meer tijd nodig. Het zou tot 2010 duren voor er een samengaan van een reeks vergunningen op het gebied van milieu, water, natuur en bouwen tot stand kwam in de vorm van de omgevingsvergunning.

Naar meer preventie

‘Is het niet veel beter om van meet af aan te zorgen voor een ecologisch verantwoorde productie en consumptie? Voorkomen is niet alleen beter maar ook goedkoper dan genezen. Preventie kan onder meer vorm krijgen bij het overheidsaankoopbeleid, het industriële innovatiebeleid en het energiebeleid.’
Deze onderwerpen zijn in 2014 nog net zo actueel als 32 jaar eerder. Ook naar de burger toe worden voor het eerst beleidslijnen uitgezet.
‘Voor het preventieve beleid dat zich richt op het gedrag van de burger zijn niet zozeer harde bestuurlijke maatregelen maar zachte instrumenten van belang, zoals milieu educatie, gedragsbeïnvloeding en het bevorderen van particuliere initiatieven. Belangrijk is dat de sociale omgeving milieuvriendelijk gedrag positief waardeert en dat de consument een handelingsperspectief heeft. Het op de markt komen van fosfaatloze wasmiddelen is op dit punt een bemoedigende ontwikkeling. Als de overheid en het bedrijfsleven het slechte voorbeeld geven, biedt dat snel een excuus voor milieu-onvriendelijk consumentengedrag. De plaatsing van glasbakken en subsidie op de inzameling van oud papier door niet op winst gerichte instellingen scheppen verdere mogelijkheden.’

Doelen voor het onderzoek

’Het onderzoek zal zich verleggen van de vaste inrichtingen naar de moeilijker thema’s van mobiele bronnen en naar het chemische stoffenbeleid. Verder zal het ecologisch inpasbaar maken van ons handelen een lange termijn benadering vragen waarvoor instrumenten moeten worden ontwikkeld die ons tijdig waarschuwen. Initiatieven op dit vlak bij het ministerie van VenM zijn het Rekensysteem Luchtverontreiniging en het Reken- en Informatiesysteem Milieuhygiëne. Dit zijn modellen die beschikbare informatie verenigen tot samenhangende toekomstbeelden. De scenariobouw zal, in al zijn betrekkelijkheid, een grote vlucht gaan nemen. De milieubeleidsinspanning moet ook een lange termijn component hebben om de producenten en gebruikers van milieutechnologie voor langere tijd zekerheid te bieden. Het opzetten van goed gecoördineerde onderzoeksprogramma’s van de overheid moeten daarin een plaats krijgen. Overigens halen vraagstukken van de lange termijn de politieke agenda veel moeilijker dan concrete ad-hoc zaken. In internationaal verband is het extra moeilijk om een op lange termijn gezonde ecologische ontwikkeling vorm te geven. Vraagstukken die zich hierbij aandienen zijn het grootschalige transport over meer dan 1000 km van gassen zoals zwaveldioxide dat bij de vergrote inzet van steenkool een toenemende internationale bedreiging vormt, het verlies aan tropisch regenwoud dat belangrijke functies in het mondiale ecosysteem vervult, het blijven toepassen van chloorfluorkoolwaterstoffen in bijvoorbeeld koelkasten waardoor de stratosferische ozonlaag wordt aangetast, en de al genoemde klimaatverandering. Deze laatste problematiek krijgt een voorname plaats in het binnenkort te publiceren rapport van de OESO over lange termijn milieuproblemen op wereldschaal. De te verwachten hogere temperatuur en de stijging van de zeespiegel bieden zowel extra zorgen als extra kansen. De dijkhoogtes kunnen ontoereikend worden, maar een verbeterde groei van oogstgewassen behoort ook tot de mogelijkheden. De verhoudingen tussen de positieve en negatieve effecten anno 2050 is in hoge mate afhankelijk van het beleid dat nu al ingezet wordt of achterwege blijft. Laten we kwetsbare objecten aan de zeekant nu al achterwege of zorgen we juist tijdig voor veilige, alternatieve energieopwekkingssystemen die geen fossiele brandstoffen vereisen?
Deze nieuwe milieuproblemen komen in een tijd dat de economische vooruitzichten niet gunstig zijn. Terecht staat in het nieuwe ontwerp-actieprogramma van de EEG: “Het milieubeleid is een structureel beleid, dat onafhankelijk van de wisselvalligheden van de conjunctuur moet worden gevoerd. ” Belangrijk is dat de stuurkracht van de overheid toeneemt en dat voor het jaar 2000 het bedrijfsleven erin slaagt tot een doorbraak te komen naar technologieën waarin de milieu aspecten zijn geïntegreerd. Een doorbraak naar een productie en consumptie waarin kringloop en inzet van duurzame bronnen een overheersende rol spelen’.

Overheidssturing

‘Moeten wij, in het zicht van de mondiale milieubedreigingen, de conclusie trekken dat wij zo goed mogelijk op ons winkeltje in Nederland moeten gaan passen, maar dat het werkelijke lot van het milieu in 2000 in feite buiten onze beïnvloedingsmogelijkheden ligt? Of mogen wij verwachten dat de sturing vanuit het overheidsbeleid met gezonde prikkels naar de maatschappij toe ons toch voldoende greep op de ontwikkelingen kan verschaffen? En moeten wij dan een geweldig planningsmechanisme, een soort supermilieuplanbureau te hulp roepen om tot een veel krachtigere ordening van de maatschappelijke activiteiten te komen? Mijn verwachting is dat we tot een tussenweg moeten komen. Wat met de huidige beleidslijnen is uitgezet is geen kruimelwerk. Maar er is ook nog veel onzeker. Het onderzoek en ontwikkelingswerk kan, ja zelfs moet ons in dit opzicht nog veel belangrijke hulp bieden. En daarbij kan het heel goed blijken dat voor de benodigde informatievoorziening en voor de vertaling naar het beleid toe nieuwe institutionele voorzieningen zullen moeten worden geschapen.’
We weten dat het milieuplanbureau er inderdaad is gekomen, maar dat het de genoemde super status niet zal bereiken. Alleen al omdat de twee andere planbureaus voor economie (CPB) en sociaal-culturele zaken (SCP) vaak verschillende gezichtspunten verdedigen.
In deze monumentale speech bereikt het milieugedachtegoed een niveau waarbij nog steeds actuele thema’s van de kringloop van producten en materialen, ecodesign, en CO2 neutraliteit van de economie al aan bod komen. Was bij de eerdere speeches de verleiding groot te denken: ”ach ja, zo was het bij het prille begin van het milieubeleid”, in 1982 worden eigenlijk al de fundamenten van het moderne milieubeleid geschetst, fundamenten waarop dertig jaar lang kon worden voort geborduurd. Ongetwijfeld heeft de samenbundelende kracht van het magische jaar 2000 daarop invloed gehad. Was er maar weer zo’n mondiaal werkend gezamenlijk ijkpunt…

Delft, dinsdag 2 maart 1982